Odborná alebo ekonomická regulácia? Odpoveďami na tieto otázky sa zaoberali účastníci podujatia Európskeho parlamentu „Ekonomika vs. Zdravie“, ktoré sa konalo 18. októbra 2017 v Bruseli.
Na akcii organizovanej v súvislosti s prípravou Smernice Európskeho parlamentu a Rady č. COM 2016/822 (návrh) o teste proporcionality pred prijatím novej regulácie povolaní sa organizačne spolupodieľali PGU (Pharmaceutical Group of European Union), CED (Council of European Dentists) a CPME (Standing Commitee of European Doctors). Smernica Európskeho Parlamentu a Rady č. 2005/36/ES o uznávaní odborných kvalifikácií bola pred tým, než prešla zásadnou revíziou v roku 2013, predmetom dôkladného hodnotenia týkajúceho sa nedostatkov existujúceho procesu pre uľahčenie voľného pohybu odborníkov. Na základe týchto zistení sa smernicou EP a Rady č. 2013/55/ EÚ, ktorou sa mení smernica 2005/36/ES, okrem iných požiadaviek zaviedla aj povinnosť členských štátov posudzovať proporcionalitu svojich regulačných úprav povolaní (článok 59 ods. 3 smernice EÚ). Európska komisia konštatovala, že takmer tri roky od zavedenia vzájomného hodnotenia ešte stále nebola predložená približne tretina testov proporcionality a približne v 70% z tých, ktoré boli členským štátmi EÚ predložené, bol nekvalitne vykonaný test proporcionality a teda ex-post testy proporcionality zlyhali. Preto na uľahčenie povinnosti členských štátov dodržiavať zásadu proporcionality, vykonávania testu proporcionality ex-ante, teda pred zavedením regulácie ako aj pre zabezpečenie porovnateľnosti poskytnutých informácií medzi jednotlivými členskými štátmi, navrhla prijatie samostatnej smernice, ktorá to zabezpečí.
Európsky súdny dvor Hierarchia verejných záujmov
Čo považujeme za najpodstatnejšie – na uvedenom podujatí Európskeho parlamentu „Ekonomika vs. Zdravie“ bolo zdôraznené, že Zmluva o fungovaní Európskej únie a Európsky súdny dvor už definovali význam a zmysel všeobecného záujmu, kde zdravie verejnosti je jasne na prvom mieste a ako akoby aj určitú hierarchiu všeobecných záujmov v prípade ich vzájomnej kolízie a tieto sú zvýraznené v odseku 12 preambuly návrhu smernice 2016/822, o teste proporcionality. Konkrétne ako najvyššie priority a hodnoty sú uvedené„…verejný poriadok, verejná bezpečnosť a verejné zdravie, alebo závažnými dôvodmi všeobecného záujmu, ktoré sú ako také uznané v judikatúre Súdneho dvora.“ Ako druhá úroveň sa uvádza, citujeme: „…. medzi závažnými dôvodmi všeobecného záujmu, ktoré sú uznané judikatúrou Súdneho dvora, sú zachovanie finančnej rovnováhy systému sociálneho zabezpečenia, ochrana spotrebiteľa, príjemcov služieb a pracovníkov, zabezpečenie riadneho výkonu spravodlivosti, spravodlivosť obchodných transakcií, boj proti podvodom a predchádzanie daňovým únikom a obchádzaniu daňových povinností, bezpečnosť na cestách, ochrana životného prostredia a mestského životného prostredia, zdravie zvierat, duševné vlastníctvo, ochrana a zachovanie národného historického a umeleckého dedičstva, ciele sociálnej politiky a kultúrnej politiky.“ A napokon citujeme záver uvedeného odseku 12 preambuly návrhu smernice EP a Rady: „Podľa ustálenej judikatúry dôvody čisto ekonomického charakteru, ktoré majú v zásade protekcionistické ciele, ako aj čisto administratívne dôvody, ako napríklad vykonávanie kontrol alebo zhromažďovanie štatistických údajov, nemôžu predstavovať závažné dôvody všeobecného záujmu. Pritom podľa článku 1, 2 a 5 návrhu smernice, test proporcionality by sa mal vykonať hlavne pred zavedením nových alebo pozmeňujúcich legislatívnych, regulačných alebo správnych opatrení obmedzujúcich prístup k regulovaným povolaniam alebo ich vykonávanie. Členské štáty by boli zaviazané vykonať posúdenie ex-ante podložené kvalitatívnymi ale aj kvantitatívnymi údajmi.
Vplyv na výkon lekárskeho povolania
Uvedené ex-ante posúdenie proporcionality vo vzťahu k obmedzeniu výkonu lekárskeho povolania by v prípade prijatia smernice mohlo byť zaujímavé a malo by byť povinne vykonané napríklad pred zavedením regulácie výkonu zdravotníckych povolaní v podobe povinného pripojenia lekárov k elektronickému systému na Slovensku pod hrozbou pokuty v súvislosti s národným eHealth alebo v súvislosti s neuhrádzaním tzv. nadlimitných výkonov za poskytnutú zdravotnú starostlivosť poskytovateľom zdravotnej starostlivosti zdravotnými poisťovňami. Uvedené aspekty ešte vyžadujú podrobnejšie rozpracovanie. Slovenská lekárska komora sa k uvedenému návrhu smernice vyjadrila listom z 12. apríla 2017 na základe priameho oslovenia Európskeho parlamentu. V stanovisku, ktoré je verejne prístupné sa konštatuje, že Slovenská lekárska komora v zásade zavedenie testu proporcionality podporuje, aj keď žiaľ, jeho zavedenie v Európskej únii v súvislosti s reguláciou prístupu (ide najmä o systém vzdelávania a uznávania dokladov) a výkonu zdravotníckych povolaní (slobodný výkon povolania) v prípade Slovenskej republiky už vlastne prichádza neskoro. Úprava EÚ o povinnom ex- ante teste proporcionality pred novou reguláciou alebo zmenou regulácie výkonu zdravotníckych povolaní mala byť účinná ešte pred alebo aspoň v čase v povinnej transpozície smerníc EÚ o uznávaní odborných kvalifikácií v súvislosti s prístupovými rokovaniami k EÚ v tom čase pristupujúcich členských štátov z tzv. bývalého ostbloku v roku 2004, čím by sa zamedzilo niektorým dnes už len veľmi ťažko ak vôbec reparovateľným zmenám vo vnútroštátnej regulácii prípravy zdravotníckych pracovníkov pre slovenský systém zdravotníctva a výkonu zdravotníckych povolaní vynútených povinnou transpozíciou smerníc EÚ z titulu tzv. povinnej harmonizácie s právom EÚ pri pristúpení. Aj keď sa na uvedenom podujatí test proporcionality spomínal hlavne v súvislosti s reguláciou výkonu zdravotníckych povolaní – Slovensko reguluje až 311 povolaní, čo predstavuje štvrté miesto v počte regulovaných profesií v Európskej únii, relevantné ex-ante posúdenie by iste bolo vhodné pred akoukoľvek spoločenskou reguláciou, a to najmä vzhľadom na dopady na zdravie obyvateľstva. Slovenská lekárska komora v uplynulých rokoch napríklad žiadala zavedenie doložky o dopadoch na zdravie obyvateľstva ako povinnú súčasť návrhov právnych predpisov.
PhDr. Kvetoslava Kotrbová, PhD., MPH
Špecialistka SLK pre koncepčné záležitosti
Literatúra dostupná na vyžiadanie